Dieser Beitrag ist Teil unserer Artikelreihe „Am Rande des Abgrunds: eine progressive Agenda für die Biden-Ära“.
Die Vereinten Nationen (UN) sind immer wieder mit bürokratischen Herausforderungen und radikalen Veränderungen in der Weltpolitik konfrontiert worden. Mehrmals haben sie sich neu erfinden müssen. Sie haben es überstanden.
Im vergangenen Jahr jährten sich zum 75. Mal die Unterzeichnung der UN-Charta in San Francisco und das Inkrafttreten des Vertrags am 24. Oktober. Lang geplante Festveranstaltungen von Juni bis Oktober 2020 wurden auf Distanz abgehalten.
Was bedeuten die Folgen der COVID-19-Pandemie und der daraus resultierende globale wirtschaftliche Zusammenbruch für die Vereinten Nationen? Wird es die UN an ihrem hundertsten Jahrestag überhaupt noch geben, wo die ultranationalistische Außenpolitik der Trump-Regierung so viel Schaden angerichtet hat?
Vorhersagen gehören nicht zum Aufgabengebiet eines Sozialwissenschaftlers – daher meine Zurückhaltung, Spekulationen über die Biden-Administration anzustellen. Dennoch sage ich: Die US-Bürger*innen und der Planet Erde sind im November gerade noch einmal davongekommen. Die internationale Zusammenarbeit wäre immer mehr ins Stocken geraten – und die wichtigste politische und militärische Macht der Welt und der größte Geldgeber der Vereinten Nationen hätten sich, wären die Wahlen anders ausgegangen, vollends ins Abseits begeben.
Die Biden-Regierung bekommt dem Multilateralismus viel besser. Bereits unter Franklin D. Roosevelt unterstützte die Demokratische Partei konsequent die Vereinten Nationen. Dass die USA unter Biden sich wieder zurückmelden, bedeutet eine spürbare Rückkehr in den Schoß der multilateralen Familie. Ungewiss ist jedoch, wie schnell er die „America First‟-Strategie der Trump-Regierung wieder umkehren kann. Dass die Trump-Ära vorbei ist, bedeutet nicht unbedingt, dass sich ältere, umfassendere Konzepte wie ein liberaler Internationalismus und Global Governance wiederbeleben lassen.
Biden dürfte weder der Wiedereinstieg in internationale Organisationen und Abkommen – die Weltgesundheitsorganisation (WHO), das Pariser Klimaabkommen und vielleicht auch den Nukleardeal mit dem Iran – schwer fallen noch die Wiederherstellung von Beziehungen zu Verbündeten, insbesondere zu Europa und zur NATO. Mittelfristig werden wir wahrscheinlich die Rückkehr in den Menschenrechtsrat und in die Organisation der Vereinten Nationen für Erziehung, Wissenschaft und Kultur (UNESCO) erleben sowie die Wiederaufnahme der Finanzierung der Familienplanung des UN-Bevölkerungsfonds (UNFPA) und des Hilfswerks der Vereinten Nationen für Palästina-Flüchtlinge im Nahen Osten (UNRWA).
Die Bewältigung der beiden drängendsten Krisen, denen die Vereinigten Staaten und alle anderen Länder ausgesetzt sind, die Pandemie und der Klimawandel, erfordert eine echte Zusammenarbeit. Kurz gesagt: Während der Multilateralismus Trump überhaupt nicht interessierte, muss aus der Asche, für die die letzte US-Regierung verantwortlich ist, ein multilateraler Phönix auferstehen, damit Fortschritte in Hinblick auf diese existenziellen Bedrohungen erzielt werden können.
Die Geschichte enthält Anhaltspunkte darauf, mit welchem Rüstzeug die Vereinten Nationen ausgestattet werden müssten, um in einer ungewissen Zukunft zu bestehen. Selbst nach der Abwahl von Donald Trump steht der Multilateralismus unter Dauerbelagerung durch neue Nationalismen. Auch in anderer Hinsicht sieht es weltpolitisch nicht sehr gut aus, wie die uneinheitlichen Reaktionen auf COVID-19 zeigen. Ich gehe in diesem Essay deshalb zunächst auf den Januar im Jahr 1942 zurück. Anschließend befasse ich mich mit dem Populismus der Trump-Regierung und mit dem bei den Vereinten Nationen angerichteten Chaos. Dessen Auswirkungen werden noch lange zu spüren sein, wenn die überfälligen Reformen nicht sofort erfolgen.
Zurück in die Zukunft
Wenden wir uns den Anfängen zu. Die Gründung der „Vereinten Nationen“ erfolgte nicht im Juni 1945 in San Francisco, sondern am 1. Januar 1942 in Washington D.C., als 26 (und später 47) Länder die „Deklaration der Vereinten Nationen“ unterzeichneten. Die meisten Beobachter*innen wissen nicht, dass die darin ausgedrückte Verpflichtung, den Faschismus (der Achse Rom-Berlin-Tokio, Anm. d. Ü.) zu bekämpfen, auch den Multilateralismus zum Standard in Kriegszeiten erklärte. Dieser sollte auch eine Richtschnur für Nachkriegsfrieden und -wohlstand sein. Sorgen sollte dafür eine gleichnamige Institution. Die 1940er Jahre waren in vielerlei Hinsicht der Höhepunkt einer weltweiten, supranationalen Regierungszusammenarbeit.
Am 75. Geburtstag der Vereinten Nationen hätte auf das Bündnis von 1942 bis 1945 aufmerksam gemacht machen müssen. Das Ende des Zweiten Weltkriegs brachte – wie der Erste Weltkrieg und die Napoleonischen Kriege – ein Experiment in internationaler Organisationsarbeit mit sich. Hemmungsloser Nationalismus und Alleingänge wurden als Sackgassen entlarvt. Heute sind bewaffnete Konflikte nicht mehr die einzigen oder gar größten Bedrohungen für die internationale Zusammenarbeit. COVID-19 und der Klimawandel stehen auf der Problemliste an erster Stelle, gefolgt von Terrorismus, Massenvernichtungswaffen und wirtschaftlicher Instabilität.
Dass der wachsenden Anzahl globaler Herausforderungen derzeit nur mit unzureichenden Strukturen für internationale Entscheidungs- und Problemlösungsprozesse begegnet werden kann, ist nicht zu übersehen. Statt nachhaltiger, strategischer, langfristiger und globaler Perspektiven und Maßnahmen sind wir auf sporadische, taktische, kurzfristige und lokale Sichten und Reaktionen zurückgeworfen.
Warum sollte sich die Biden-Regierung die Jahre 1942 bis 1945 noch einmal anschauen? Weil fast niemand die Bemühungen der Vereinigten Staaten und ihrer Verbündeten infrage stellt, nicht einmal die „Mein-Land-über-alles“-Nationalisten. Ein Blick auf die Vereinten Nationen der Kriegsjahre widerspricht der konventionellen Weisheit, dass der Liberalismus aufgegeben wurde, um sich den Nazis und dem imperialen Japan entgegenzustellen. Kantianische Ideale waren entscheidend für das Hobbesʼsche Ziel von Staatlichkeit. Das Motto von damals gilt auch heute: Wenn Regierungen zwischenstaatliche Organisationen nutzen, arbeiten sie auch. Wenn globale Probleme nur global gelöst werden können, dann sind stärkere zwischenstaatliche Organisationen, vor allem das UN-System, unabdingbar. Das lehrt uns die Geschichte. Die Biden-Regierung hat die wichtige Aufgabe, die bröckelnden Fundamente wieder zusammenzufügen.
Eine bessere Welt ohne UN?
Wie würden wir heute dastehen, wenn die UN überhaupt nicht gegründet worden wären?
Es lohnt sich, die schlichte Frage zu stellen „Wäre die Welt ohne die UN besser?“, wie ich es 2018 in einem Buch getan habe. Es gibt Skeptiker, die die Weltorganisation für überflüssig halten und nicht für ein Wesenselement einer besseren globalen Ordnung. Aber in der Geschichte der Weltorganisation kam es sowohl zu Errungenschaften wie auch zu Unzulänglichkeiten. Das gilt für die Bereiche internationaler Frieden und Sicherheit, Menschenrechte und humanitäre Hilfe sowie nachhaltige Entwicklung. Das Potenzial des UN-Systems ist nicht ausgeschöpft worden. Und doch gehören zu seinen Errungenschaften die oftmalige Konfliktbearbeitung und Krisenprävention, die Ausrottung des Pockenvirus, Lebensrettung in Kriegsgebieten und neue Entwicklungsideen und -projekte.
Während die Performance der Vereinten Nationen oft enttäuscht, sind ihre Beiträge zur Weltordnung dennoch erheblich. Sie sind so sehr Teil des internationalen Systems geworden, dass die UN für selbstverständlich gehalten wird. Die Gefahr, dass sie an den Rand gedrängt werden würde, war nach der Wahl von Trump deutlich geworden. Er wollte die regelgebundene internationale Ordnung, einen UN-Grundpfeiler, zum Einsturz bringen, obwohl sich die USA trotz aller Versäumnisse und Unstimmigkeiten immer für sie eingesetzt hatten. Er brach zwar viele innenpolitische Versprechungen. Aber mit der Unterminierung der Nachkriegsordnung war Trump erfolgreich. Nachdem er jahrelang die internationale Zusammenarbeit verhöhnt hatte, bedeutete die Drohung mit dem Rückzug aus der WHO inmitten von COVID-19 den letzten Versuch, dem Multilateralismus den Garaus zu machen. In seiner Nullsummenideologie stellten Partner und Verbündete nichts als Dummköpfe dar. Nachhaltige Zusammenarbeit zum gegenseitigen Nutzen, daran glaubte Trump nicht.
Von Multilateralismus war keine Rede, weder in der Präsidentschaftskampagne 2016 noch bei den Zwischenwahlen im November 2018 oder in den Debatten der demokratischen Bewerber*innen und den sogenannten Debatten zwischen Trump und Biden. Für die Biden-Regierung muss er jedoch einfach oberste Priorität haben. In der Hinsicht gibt es immerhin beruhigende Hinweise von Biden, der der Außenpolitik und besseren Beziehungen zu Freunden und sogar zu Feinden beträchtliche Energie gewidmet hat. Die wichtigsten außenpolitischen Ernennungen, einschließlich der Ernennung der angesehenen Berufsdiplomatin Linda Thomas-Greenfield zur UN-Botschafterin, rechtfertigen ein gewisses Maß an Optimismus.
Das Geld wert?
Die UN-Generalversammlung 2020 war zum Glück der letzte Auftritt des ehemaligen Reality-TV-Stars auf der größten Bühne der Welt. Das „Trump-Zeitalter“ wird jedoch international und national weiterhin eine große Rolle spielen. Leider war der 45. Präsident kein Sonderfall. Nativistische, populistische und autokratische Führer sind überall auf der Welt anzutreffen. Die Variationsbreite der Werte innerhalb des UN-Systems und in anderen internationalen Organisationen ist größer als in der Vergangenheit. Und es gibt auch mehr Feindseligkeit als früher.
Inmitten des Chaos von Skandalen und einer gescheiterten Amtsenthebung blieben die schweren Attacken auf den Multilateralismus leider meist unbeachtet. Es gibt viele bizarre Beispiele für Trumps Kurzsichtigkeit, etwa die Entscheidung, inmitten der Pandemie die Finanzierung der Weltgesundheitsorganisation einzustellen, oder die Drohung vom Oktober 2018, aus der Weltpostunion (UPU) auszutreten, die angeblich seit 1874 die Souveränität und die Interessen der USA gefährdet, indem sie internationale Postgebühren festlegt.
Dennoch müssen wir eine Bilanz des Schadens ziehen, den der wichtigste Mitgliedstaat und größte Geldgeber der Vereinten Nationen angerichtet hat. Zu seinen ersten Handlungen nach der Amtseinführung im Januar 2017 gehörte die Kürzung der UNFPA-Mittel und der vollständige Rückzug aus der UNESCO zum Jahresende. Was ist dazwischen passiert? Rückzug aus dem Pariser Abkommen und Aufhebung der Verpflichtung gegenüber dem Green Climate Fund trotz vier, jetzt sechs aufeinanderfolgender Jahre mit Rekordtemperaturen und Naturkatastrophen; dann der Rückzug aus dem UN-Migrationspakt. Es folgte das Veto einer Resolution des Sicherheitsrates, der die Anerkennung Jerusalems als Israels Hauptstadt in Frage stellte. Als die Generalversammlung der Resolution zustimmte, stornierte die Regierung die Restüberweisung an die UNRWA.
Das Jahr 2018 gestaltete sich für den Multilateralismus ebenso negativ. Washington zog sich aus der „vorbelasteten Kloake“ (so die Worte der damaligen UN-Vertreterin Nikki Haley) des Menschenrechtsrates zurück, nachdem es das von den Vereinten Nationen unterstützte P5+1-Iran-Abkommen aufgekündigt hatte. Dann beendete man die Finanzierung der UNRWA zusammen mit Drohungen gegen die UPU. In der Tat war einer der erschreckendsten Auftritte des Jahres 2018 Außenminister Mike Pompeos Rede beim German Marshall Fund im Dezember. Darin bezeichnete er die von den USA dominierte Weltbank und den Internationalen Währungsfonds als Institutionen, die das internationale System „zerfressen“.
Eine wesentliche Sorge des Biden-Teams sollte sein, inwieweit China und in geringerem Maße Russland vom Rückzug Washingtons aus seiner globalen Führungsrolle profitiert haben. Sowohl Peking als auch Moskau haben lange versucht, den Westen zu spalten. Aber als Trump das übernahm, konnten sie sich zurücklehnen.
Zu Beginn des dritten Jahrzehnts des 21. Jahrhunderts sind die Vereinten Nationen der folgerichtige Ort für Konsultationen und für die Maßnahmenkoordination in Bezug auf COVID-19, Klimawandel, Wirtschaftskrisen, Terrorismus, Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und Gräueltaten. Um das Offensichtliche zu sagen: Ein Land allein, egal wie mächtig es ist, kann das nicht lösen.
Ebenso offensichtlich ist der begrenzte Spielraum, über den die Vereinten Nationen verfügen. Das betrifft nicht nur ihre Grundlagen, die auf einzelstaatlicher Souveränität beruhen, sondern auch ihre bisweilen atomisierten und verschwenderischen Einsätze. Wir müssen uns fragen, ob die Vereinten Nationen zu einem wirksameren Mechanismus werden können, der einzelstaatliche Vorhaben bündelt. Die Verschwendung und der Mangel an Synergien in der UN-Bürokratie und den Organisationen des Systems sind von hochrangigen Gremien, internationalen Kommissionen, akademischen Abhandlungen und den Medien detailliert beschrieben worden. Sie alle betonen, dass das sogenannte UN-System fragmentiert ist und dass Revierkämpfe um knappe Ressourcen stattfinden.
UN-Reformen durchzuführen, ist eine laufende Aufgabe, seit 1945 die Tinte auf der Charta getrocknet ist. Die Bemühungen, die Vereinten Nationen integrativer, transparenter und rechenschaftspflichtiger zu machen, hören anscheinend nie auf. Die Kritik an der Organisation hat zugenommen, nicht nur in Washington. Die Folgen der Pandemie werden das Vertrauen in zwischenstaatliche Organisationen nicht stärken. Mächtige und weniger mächtige Länder und die öffentliche Meinung stehen deren Wirksamkeit zunehmend skeptisch gegenüber. Früher wohlgesinnte Regierungen – sogar die in Skandinavien – stellen harte Fragen nach Kosten und Nutzen. Sie gehen auf Distanz zu internationalen Organisationen, die sie lange Zeit, ohne zu fragen, automatisch finanziert haben. Kurz gesagt: Das multilaterale Narrativ kann heute weniger Anziehungskraft entfalten als 1945 oder auch noch vor einigen Jahren.
Kann UN-Generalsekretär António Guterres aus der Tatsache, dass die Trump-Regierung den Geldhahn zudrehte, jetzt unter Biden den längst überfälligen Wandel vollziehen? Können Guterres oder seine Nachfolger*in die komparativen Vorteile, die die Organisation besitzt, herausarbeiten, ihre Vorhaben zentralisieren und die Bürokratie abbauen? Wird sich Guterres für eine zweite Amtszeit mit grundlegenden Vorschlägen für weiterführende Maßnahmen bewerben, oder wird es weiterhin um Nebensächlichkeiten gehen? Wir haben die Hoffnung, dass er genug Kraft findet und sich der schweren Aufgabe einer „Transformation“ der UN stellt. Wenn nicht, könnte meine Behauptung, der Welt gehe es ohne die UN schlechter, in Echtzeit auf den Prüfstand gestellt werden.
Fazit
Ich schließe mit dem oft zitierten, aber immer noch aussagekräftigen Bonmot, das Dag Hammarskjöld zugeschrieben wird: „Die UN wurde nicht geschaffen, damit die Menschheit in den Himmel kommt, sondern damit sie vor der Hölle gerettet wird.“ Die Vereinten Nationen sind ein Grund dafür, dass wir noch nicht dort unten gelandet sind. Eine Welt ohne die UN ist jedoch denkbar, wenn die gegenwärtigen politischen Bedingungen andauern oder sich verschlechtern.
Die Vereinten Nationen entstanden buchstäblich aus der Asche des Zweiten Weltkriegs. Können sie daraus aufsteigen wie ein Phönix nach den vier Jahren, in denen die Trump-Regierung die Grundlagen der regelgebundenen internationalen Ordnung zu beseitigen versuchte?
Mit dem Satz „Wir fordern ein großes Wiedererwachen der Nationen“ hatte Donald Trump seine Rede in der UN-Generalversammlung 2017 beendet. Dabei sah er über die Tatsache hinweg, dass die Vereinigten Staaten die Weltorganisation mitgegründet hatten, um den augenscheinlichen Gräueln, die Amokläufe von Nationen und Nationalismus mit sich bringen, ein Ende zu bereiten.
Präsident Biden und weitere Staats- und Regierungschefs und wir alle sollten in der Generalversammlung 2021 das große Wiedererwachen der Vereinten Nationen fordern.
Thomas G. Weiss ist Professor für Politikwissenschaft am CUNY Graduate Center und emeritierter Leiter des Ralph Bunche Institute for International Studies. Er ist außerdem Co-Vorsitzender des Projekts „Kulturerbe in Gefahr“ des J. Paul Getty Trust, Distinguished Fellow für Global Governance beim Chicago Council on Global Affairs und Eminent Scholar an der Kyung Hee-Universität, Südkorea. Die New Yorker Carnegie Corporation unterstützte die Forschung zu seinem jüngst verfassten Buch „Would the World Be Better without the UN?“(Polity Press, 2018) . Sein kommendes Buch trägt den Titel „The ̦Thirdʻ UN: How a Knowledge Ecology Helps the UN Think“ (Oxford University Press, 2021, mit Tatiana Carayannis).
